摄关政治的成立与发展
摄关政治，是摄政、关白（包括有内览权者）代行全部或一部王权的政治形态。这样，九世纪后半叶藤原良房、基经时期其原型的成立，及十世纪后半叶这一政治形态的延续之理由又何在呢？
要回答这个问题，并不是一件简单的事。在这里仅就两点来谈一下。首先可以看到，进入平安时代以后，天皇的性质发生了变化，象首皇子（圣武天皇）在其应即位时不得不立女主（元正天皇）以为过渡那样，八世纪的天皇被要求具有独立的政治判断能力，故天皇必须成年，皇位和天皇权力的行使者之间是一体不可分离的关系。但是，在律令官僚制度成熟，官僚机构可以自行运作之后，天皇亲政便没有必要了。其结果天皇的地位就成了“同天皇个人能力没有直接关系的一个制度”（吉田1988）。这同桓武朝成立，经藤原药子之变以后天皇权威的安定化有很大的关系。为此臣下代行天皇权力也成为可能，只要有良弼英辅，即便天皇是幼帝也毫无妨碍。
其次，则是藤原氏同天皇亲缘（ミウチ）性的深化。可以说在一般情况下，摄关政治以天皇为中心，由上皇、母后、摄关等亲缘关系者构成了“权力环”（黑板1980）。但是，这种亲缘政治在某种意义上也是超越时代的存在，并不只限于摄关时期才有。学界就古代的天皇与贵族的关系虽然多有议论，但象佐藤宗谆所指摘的那样，日本的律令贵族基本上不存在广泛的社会基础，乃是政治性和向心性很强的寄生官僚贵族（佐藤宗谆1984）。尤其藤原氏自藤原不比等以来便以同王权的亲缘关系为楔子，常踞于权力中枢，这亦为人所皆知。
就以上几点，吉川真司认为藤原氏对天皇的“后见（意监护）”同摄关政治的成立发展有着不可分割的关系，就先生的观点来说，对天皇的朝政辅佐与平日的直接性奉仕——“后见”乃摄关家的权力基础，这“后见”权同摄关居住内里有密切的关系。并且，母后与摄关的内里居住在藤原良房的阶段业已成立。到了十世纪后半叶藤原兼家时期，摄政、关白开始在内里直庐执权，强化了与天皇的直接结合。这样，藤原氏通过其对天皇的“后见”更使其亲缘性深化而接近了王权。并且在藤原道长时完成了摄关担起王权一翼的政治构造（吉川1998、上岛2001）。
摄关家亲自同王权密着并使之一体化的情况在神祗祭祀的形式上鲜明地显现了出来。在平安时代，国家的神祗祭祀规模大为缩小，以祈雨，祈年谷等临时奉币为例：此前皆在全国范围内予以实施，但在十世纪初后仅限于在京畿周围的十六个神社举行了，以这十六社为基础，之后在数量上略有增加，形成了构成中世神祗祭祀体系的二十二社制。值得注意的是，同摄关家关系很深的梅宫神社、吉田神社、北野大社在十世纪后期的一条朝被列入这个体系之中（冈田1994）。一条朝是藤原兼家在幼帝下无官出任摄政，将摄政地位从太政官机构中分离出来，而同王权直接结合的时期。在这摄关政治的确立时期里，由王权将摄关系统下的几个神社加入神祗祭祀的行列，这一件事充分显示了即便是在国家祭祀上，摄关家也逐渐同王权一体化的情况。
同样的情况在天皇神社行幸上也可以看出来。神社行幸在发生了平将门、藤原纯友之乱的圆融朝后定期化了，藤原兼家在一条天皇即位后实现了天皇对供奉藤原家氏神的春日大社的行幸。另外到了道长时代，每逢摄关轮替时也要举行石清水八幡宫、贺茂神社的行幸。
摄政、关白本来虽是以太政大臣为本官的地位、职掌。但通过上述那样对王权的接近与结合，在十世纪后期，摄政、关白站在了同一般公卿隔绝的地位上。这一点即摄关贺茂诣，此是在贺茂社祭典的前日由摄关参诣贺茂神社，以藤原赖忠时为始。并且，自兼家以后还以藤原摄关家一族亲信为中心，使众多公卿扈从举行，成为了彰显摄关威权超越一般公卿的仪式（佐藤泰弘2001）。另外，作为在年初重新确定贵族间的身份秩序的仪式正月临时客于十世纪中叶开始盛行于公卿阶层之间，到了道长时期则只限在摄关家举行，这也表明了摄关家站在了统领公卿阶层的立场之上。（服藤1993）

官僚制的变革
到了平安时代，一方面由二官八省构成的律令制官僚机构被缩小，另外一方面设置了检非违使与藏人所等新官衙。推进了律令制官僚机构的精简。推动官僚机构运作的官员们身上也发生了很大变化。通过长冈京、平安京的迁都，官员们从地方本贯上分离出来而都市官僚化了，加强了对王权的服属性。在这个过程中，大和朝廷建立以来由于律令制的成立而逐渐地丢失了在地性的奈良朝贵族消声匿迹，同王权密切结合的藤原氏以及赐姓源氏成为了平安贵族的主流。
给予离开地方本贯，对封禄依赖性很高的这类平安朝官僚们的社会以深刻影响的因素，即是调庸制的崩溃带来的国家财政收入的减少。天皇与官僚们虽然结成了君恩与奉仕的关系，但因为财政收入的减少，君恩中最重要的封禄势必无法向全体官员支付。其中季禄，马料、时服料等到十世纪中期便已经完全不予支付，以以上条项为主要收入的下级官员的禄制便崩溃了。即便是四、五位的中级官员，其节禄在十世纪中叶已经崩溃，位禄也仅是对特定官职以及部分特权者支付。这样，到了十世纪中叶，中下级官员的禄制便大大地缩水、解体，他们只有隶属于能够确保收益的权门以及官衙之下方可谋生（吉川1998）。
各官衙通过元庆官田的诸司田化等手段，在财政上逐渐自立化了。在这样的过程中，为了谋取官衙运作的必要诸费用以及保障中下级官员的生活，产生了和以往不同的全新收益来源。
根据康保三（966）年的《清胤王书状》（《平安遗文》290—298），当时每逢公文勘会，则有须向主税、主计二寮的头、助、算师等人支付“公事勘济料”的必要，如果不上供，公文勘会就无法进行。这“公事勘济料”乃是执行会计业务的二寮官员所索要的“红包”，朝廷到十世纪为止虽然三令五申地予以禁止，但是到了十一世纪便不再禁止，转而向予以限制的方面转变了方针。承认官员们收“红包”，转而为使其索取钱财不至狮子大开口而加以管理，而转为现实的施策（寺内2004），对二寮的官员而言“红包”收入是维持生活所不可或缺的财源，政府也不得不加以追认。另外赃物和罚金也成了检非违使官吏们的收益源，虽然按照狱令规定，官没赃物、罚金是用来抵当囚犯们的衣食的，但是检非违使通过对相关法令的扩大解释来将之私物化。为此检非违使加强了尽可能地滥用赎铜刑的做法（佐藤进一1983）。
在近卫府举行各种仪式之时，担任大将的藤原实资必须动用私款支付部分费用。例如他便得承担手结时官员的禄以及伙食费，在相扑还饗时的伙食费（鸟谷1993、佐佐木1993）。另一方面，长官亦可得以私用官衙内的物资以及属吏（远藤1995）。长官私人承担部分仪式费用虽然是以料物不足为原因，其结果却使官僚机构和长官的家产机构部分地一体化和融合化。
“红包”的要求以及官收物的私有化，揆诸律令官僚制的原则，理当严禁，仪式费用本也自大藏省处调拨。不过，因为禄制崩溃，料物不足，便发展成了当时的官衙以及官员们只能损公益私以确保经济来源，长官也不得不为实行公务自掏腰包的状况。
当时的官吏多附权门，左大史多米国平是藤原兼家的侧近之人，同为左大史的丹波奉亲则为藤原道长的家司。另外，大外记清原赖隆同菅野敦赖、天文博士安倍吉昌则为藤原实资的家司、家人。这样，当时的中下级官员私交权门者日众，这是为了从主家处取得利益和保护。例如清原赖隆便自实资处受牛一头，菅野则受他推举得以补任受领。不必说，对此他们要按照主家的意思在任上给予主家便利。清原赖隆为实资撰写直物勘文，菅野敦赖、安倍吉昌则分别把叙位清书、天文奏折密示于实资。此类官僚中的典型，可能就是家司受领。道长的家司多任受领，众所周知，作为回报他们要在经济上在丰厚地给以奉献。
这样，官员们多附权门，得到了利益和保护，反之要在日常业务中反映主家的意图。与其这样讲，不如说他们之于本职工作更重视主家的情况更为不少。如家司受领藤原能通，不纳官物，将租税一心奉仕道长。一般官员也是这样，右大将藤原实资想要传问缺席内论议的近卫将监，他们便躲进藤原赖通、赖宗的府邸。实资无计可施，使他慨叹为“狐假虎威”（《小右记》万寿元年正月十七日条）。同主家的私交，已经胜过了官僚制的秩序。
在政治运转上的要职或肥缺的场合下，与其说是官吏们依附权门，不如正确的说是权门诸家把家司和家人安插在这些职位上。在藤原道长政权下藏人多被安插同摄关家有关系之人（五井2000），检非违使也从权门诸家的家人、家司推举及补任（告井1998）。大国受领中多为摄关家的关系户这一点也自不待言。如此，这样的“肥缺”可以说大多通过摄关家为首的诸权门的分割被利权化了。自然，权门对身处这些职位上的官员拥有很强的影响力。《北山抄》（卷十）中载，就受领选任一件而言，天历年间前“依官择人”，但时至近代却变为“依人择官”，即是说以前选派受领不择身份地位只问能力，但近代则与之相反。不仅受领如此，其他职务的简拔亦然。
这样，中下级管理从政府处得不到俸禄的结果，遂使假公济私得到了承认，日常工作也必须反映主家的意图，官衙的运作产生了很大的变化，其意义决不可轻视。至此，不得不说律令制下本来的官衙运作形式已经被放弃。一边身任公职一边追求私益，以收入和保护为交换，私仕官衙长官以及主家的官员们已经不能和以往的官员们一而论之。从这样的官衙运作形式看，律令官僚制已经移行到了一个新的阶段。
分属于诸司、诸权门的官吏们。他们不仅在职务内容上，在其意识上也发生了很大的变化。进入摄关时期后，正如佐藤进一所指摘的那样：“律令制的公职观，自然而然地伴随官吏的公私观出现了变化，所谓中世的公私混淆、公私界限的不分明，在意识和实际的两个层面上色彩越来越鲜明”（佐藤1983）。摄关时代曾经被称为“公私混淆”的时代，但以近代的公私观来考察当时官吏的意识和行为是毫无意义的，如果要问为什么，那便是因为以上所述的官衙运行方式已经日常化了，这就是当时“公务”的实际状态。
但是，在顺从权力者的意向为代价取得利益这一点上，公卿等上级官僚也是一样的。上级官僚要照顾家司、家人的岗位问题，为了得到这些职位，就必须服从掌握了人事权的摄关家。另外，公卿等上级官僚的收入来源虽然是封户，但其在很大程度上也受受领的动向所左右，封户的收入决不谈的上安定。如果封主是摄关家或其关系户的话，受领尚能利索地缴纳封物。若不是这类情况，如藤原伊周倒台之后一条天皇中宫藤原定子（注：伊周妹，道长使其女藤原彰子入为中宫后虽被尊为皇后，但却失势）“国々の御封など召し物すれど，はかばかしく物すがやかにわきまへ申す人もなければ（大意：诸国的封物贡献，无人肯爽利地交纳）”（《荣花物语》卷五）那样，封物的纳入就经常被拖延滞纳了。这是因为受领不能无视掌握了人事权的摄关家的意向。因此公卿们为了保住饭碗便不得不追随藤原道长、赖通了。从地方分离出来，加大了对封禄的依赖的平安贵族，一旦被掌握了人事权的摄关家疏远，其经济来源也就被断绝。在藤原娍子（注：三条天皇皇后，大纳言藤原济时之女）立后的仪式上，大多数公卿附和道长不予参加，在受领功过定上道长的家司即便问题百出但对他们睁只眼闭只眼的原因也是为此。这样，要说藤原道长、赖通得以构筑强大的权力的最大要素，在于掌握了以受领为首的官僚的人事权也毫不为过。
这样，大多数的中下级官僚在附属于逐渐地自立化的官衙的同时，还作为家司、家人服仕权门，而权门势家又从属于摄关家。相对于以往官僚们从属和奉仕的对象被归一于天皇，此时此对象则于诸司权门中扩散并多元化了。就官僚社会而言，他们虽然在天皇之下有着平等的关系，但其幅度在缩小的同时变得阶层化、系列化（佐藤泰弘2002）。这自然是禄制的解体和缩小、中下级官僚的生计被委与诸司、权门的结果。但是，另外一方面诸司和权门被统合于天皇之下的侧面也不可忘记。天皇依然位于官司机构的顶点，权门之得以为权门的要因也来自于朝廷中的位阶和官职，故超然于王权之外的权门不可能存在。诸司与权门一方面走向自立和阶层化，另一方面也是由王权所秩序化的存在（前田1998）。