摄关政治的成立与发展
摄关政治，是摄政、关白（包括有内览权者）代行全部或一部王权的政治形态。这样，九世纪后半叶藤原良房、基经时期其原型的成立，及十世纪后半叶这一政治形态的延续之理由又何在呢？
要回答这个问题，并不是一件简单的事。在这里仅就两点来谈一下。首先可以看到，进入平安时代以后，天皇的性质发生了变化，象首皇子（圣武天皇）在其应即位时不得不立女主（元正天皇）以为过渡那样，八世纪的天皇被要求具有独立的政治判断能力，故天皇必须成年，皇位和天皇权力的行使者之间是一体不可分离的关系。但是，在律令官僚制度成熟，官僚机构可以自行运作之后，天皇亲政便没有必要了。其结果天皇的地位就成了“同天皇个人能力没有直接关系的一个制度”（吉田1988）。这同桓武朝成立，经藤原药子之变以后天皇权威的安定化有很大的关系。为此臣下代行天皇权力也成为可能，只要有良弼英辅，即便天皇是幼帝也毫无妨碍。
其次，则是藤原氏同天皇亲缘（ミウチ）性的深化。可以说在一般情况下，摄关政治以天皇为中心，由上皇、母后、摄关等亲缘关系者构成了“权力环”（黑板1980）。但是，这种亲缘政治在某种意义上也是超越时代的存在，并不只限于摄关时期才有。学界就古代的天皇与贵族的关系虽然多有议论，但象佐藤宗谆所指摘的那样，日本的律令贵族基本上不存在广泛的社会基础，乃是政治性和向心性很强的寄生官僚贵族（佐藤宗谆1984）。尤其藤原氏自藤原不比等以来便以同王权的亲缘关系为楔子，常踞于权力中枢，这亦为人所皆知。
就以上几点，吉川真司认为藤原氏对天皇的“后见（意监护）”同摄关政治的成立发展有着不可分割的关系，就先生的观点来说，对天皇的朝政辅佐与平日的直接性奉仕——“后见”乃摄关家的权力基础，这“后见”权同摄关居住内里有密切的关系。并且，母后与摄关的内里居住在藤原良房的阶段业已成立。到了十世纪后半叶藤原兼家时期，摄政、关白开始在内里直庐执权，强化了与天皇的直接结合。这样，藤原氏通过其对天皇的“后见”更使其亲缘性深化而接近了王权。并且在藤原道长时完成了摄关担起王权一翼的政治构造（吉川1998、上岛2001）。
摄关家亲自同王权密着并使之一体化的情况在神祗祭祀的形式上鲜明地显现了出来。在平安时代，国家的神祗祭祀规模大为缩小，以祈雨，祈年谷等临时奉币为例：此前皆在全国范围内予以实施，但在十世纪初后仅限于在京畿周围的十六个神社举行了，以这十六社为基础，之后在数量上略有增加，形成了构成中世神祗祭祀体系的二十二社制。值得注意的是，同摄关家关系很深的梅宫神社、吉田神社、北野大社在十世纪后期的一条朝被列入这个体系之中（冈田1994）。一条朝是藤原兼家在幼帝下无官出任摄政，将摄政地位从太政官机构中分离出来，而同王权直接结合的时期。在这摄关政治的确立时期里，由王权将摄关系统下的几个神社加入神祗祭祀的行列，这一件事充分显示了即便是在国家祭祀上，摄关家也逐渐同王权一体化的情况。
同样的情况在天皇神社行幸上也可以看出来。神社行幸在发生了平将门、藤原纯友之乱的圆融朝后定期化了，藤原兼家在一条天皇即位后实现了天皇对供奉藤原家氏神的春日大社的行幸。另外到了道长时代，每逢摄关轮替时也要举行石清水八幡宫、贺茂神社的行幸。
摄政、关白本来虽是以太政大臣为本官的地位、职掌。但通过上述那样对王权的接近与结合，在十世纪后期，摄政、关白站在了同一般公卿隔绝的地位上。这一点即摄关贺茂诣，此是在贺茂社祭典的前日由摄关参诣贺茂神社，以藤原赖忠时为始。并且，自兼家以后还以藤原摄关家一族亲信为中心，使众多公卿扈从举行，成为了彰显摄关威权超越一般公卿的仪式（佐藤泰弘2001）。另外，作为在年初重新确定贵族间的身份秩序的仪式正月临时客于十世纪中叶开始盛行于公卿阶层之间，到了道长时期则只限在摄关家举行，这也表明了摄关家站在了统领公卿阶层的立场之上。（服藤1993）

官僚制的变革
到了平安时代，一方面由二官八省构成的律令制官僚机构被缩小，另外一方面设置了检非违使与藏人所等新官衙。推进了律令制官僚机构的精简。推动官僚机构运作的官员们身上也发生了很大变化。通过长冈京、平安京的迁都，官员们从地方本贯上分离出来而都市官僚化了，加强了对王权的服属性。在这个过程中，大和朝廷建立以来由于律令制的成立而逐渐地丢失了在地性的奈良朝贵族消声匿迹，同王权密切结合的藤原氏以及赐姓源氏成为了平安贵族的主流。
给予离开地方本贯，对封禄依赖性很高的这类平安朝官僚们的社会以深刻影响的因素，即是调庸制的崩溃带来的国家财政收入的减少。天皇与官僚们虽然结成了君恩与奉仕的关系，但因为财政收入的减少，君恩中最重要的封禄势必无法向全体官员支付。其中季禄，马料、时服料等到十世纪中期便已经完全不予支付，以以上条项为主要收入的下级官员的禄制便崩溃了。即便是四、五位的中级官员，其节禄在十世纪中叶已经崩溃，位禄也仅是对特定官职以及部分特权者支付。这样，到了十世纪中叶，中下级官员的禄制便大大地缩水、解体，他们只有隶属于能够确保收益的权门以及官衙之下方可谋生（吉川1998）。
各官衙通过元庆官田的诸司田化等手段，在财政上逐渐自立化了。在这样的过程中，为了谋取官衙运作的必要诸费用以及保障中下级官员的生活，产生了和以往不同的全新收益来源。
根据康保三（966）年的《清胤王书状》（《平安遗文》290—298），当时每逢公文勘会，则有须向主税、主计二寮的头、助、算师等人支付“公事勘济料”的必要，如果不上供，公文勘会就无法进行。这“公事勘济料”乃是执行会计业务的二寮官员所索要的“红包”，朝廷到十世纪为止虽然三令五申地予以禁止，但是到了十一世纪便不再禁止，转而向予以限制的方面转变了方针。承认官员们收“红包”，转而为使其索取钱财不至狮子大开口而加以管理，而转为现实的施策（寺内2004），对二寮的官员而言“红包”收入是维持生活所不可或缺的财源，政府也不得不加以追认。另外赃物和罚金也成了检非违使官吏们的收益源，虽然按照狱令规定，官没赃物、罚金是用来抵当囚犯们的衣食的，但是检非违使通过对相关法令的扩大解释来将之私物化。为此检非违使加强了尽可能地滥用赎铜刑的做法（佐藤进一1983）。
在近卫府举行各种仪式之时，担任大将的藤原实资必须动用私款支付部分费用。例如他便得承担手结时官员的禄以及伙食费，在相扑还饗时的伙食费（鸟谷1993、佐佐木1993）。另一方面，长官亦可得以私用官衙内的物资以及属吏（远藤1995）。长官私人承担部分仪式费用虽然是以料物不足为原因，其结果却使官僚机构和长官的家产机构部分地一体化和融合化。
“红包”的要求以及官收物的私有化，揆诸律令官僚制的原则，理当严禁，仪式费用本也自大藏省处调拨。不过，因为禄制崩溃，料物不足，便发展成了当时的官衙以及官员们只能损公益私以确保经济来源，长官也不得不为实行公务自掏腰包的状况。
当时的官吏多附权门，左大史多米国平是藤原兼家的侧近之人，同为左大史的丹波奉亲则为藤原道长的家司。另外，大外记清原赖隆同菅野敦赖、天文博士安倍吉昌则为藤原实资的家司、家人。这样，当时的中下级官员私交权门者日众，这是为了从主家处取得利益和保护。例如清原赖隆便自实资处受牛一头，菅野则受他推举得以补任受领。不必说，对此他们要按照主家的意思在任上给予主家便利。清原赖隆为实资撰写直物勘文，菅野敦赖、安倍吉昌则分别把叙位清书、天文奏折密示于实资。此类官僚中的典型，可能就是家司受领。道长的家司多任受领，众所周知，作为回报他们要在经济上在丰厚地给以奉献。
这样，官员们多附权门，得到了利益和保护，反之要在日常业务中反映主家的意图。与其这样讲，不如说他们之于本职工作更重视主家的情况更为不少。如家司受领藤原能通，不纳官物，将租税一心奉仕道长。一般官员也是这样，右大将藤原实资想要传问缺席内论议的近卫将监，他们便躲进藤原赖通、赖宗的府邸。实资无计可施，使他慨叹为“狐假虎威”（《小右记》万寿元年正月十七日条）。同主家的私交，已经胜过了官僚制的秩序。
在政治运转上的要职或肥缺的场合下，与其说是官吏们依附权门，不如正确的说是权门诸家把家司和家人安插在这些职位上。在藤原道长政权下藏人多被安插同摄关家有关系之人（五井2000），检非违使也从权门诸家的家人、家司推举及补任（告井1998）。大国受领中多为摄关家的关系户这一点也自不待言。如此，这样的“肥缺”可以说大多通过摄关家为首的诸权门的分割被利权化了。自然，权门对身处这些职位上的官员拥有很强的影响力。《北山抄》（卷十）中载，就受领选任一件而言，天历年间前“依官择人”，但时至近代却变为“依人择官”，即是说以前选派受领不择身份地位只问能力，但近代则与之相反。不仅受领如此，其他职务的简拔亦然。
这样，中下级管理从政府处得不到俸禄的结果，遂使假公济私得到了承认，日常工作也必须反映主家的意图，官衙的运作产生了很大的变化，其意义决不可轻视。至此，不得不说律令制下本来的官衙运作形式已经被放弃。一边身任公职一边追求私益，以收入和保护为交换，私仕官衙长官以及主家的官员们已经不能和以往的官员们一而论之。从这样的官衙运作形式看，律令官僚制已经移行到了一个新的阶段。
分属于诸司、诸权门的官吏们。他们不仅在职务内容上，在其意识上也发生了很大的变化。进入摄关时期后，正如佐藤进一所指摘的那样：“律令制的公职观，自然而然地伴随官吏的公私观出现了变化，所谓中世的公私混淆、公私界限的不分明，在意识和实际的两个层面上色彩越来越鲜明”（佐藤1983）。摄关时代曾经被称为“公私混淆”的时代，但以近代的公私观来考察当时官吏的意识和行为是毫无意义的，如果要问为什么，那便是因为以上所述的官衙运行方式已经日常化了，这就是当时“公务”的实际状态。
但是，在顺从权力者的意向为代价取得利益这一点上，公卿等上级官僚也是一样的。上级官僚要照顾家司、家人的岗位问题，为了得到这些职位，就必须服从掌握了人事权的摄关家。另外，公卿等上级官僚的收入来源虽然是封户，但其在很大程度上也受受领的动向所左右，封户的收入决不谈的上安定。如果封主是摄关家或其关系户的话，受领尚能利索地缴纳封物。若不是这类情况，如藤原伊周倒台之后一条天皇中宫藤原定子（注：伊周妹，道长使其女藤原彰子入为中宫后虽被尊为皇后，但却失势）“国々の御封など召し物すれど，はかばかしく物すがやかにわきまへ申す人もなければ（大意：诸国的封物贡献，无人肯爽利地交纳）”（《荣花物语》卷五）那样，封物的纳入就经常被拖延滞纳了。这是因为受领不能无视掌握了人事权的摄关家的意向。因此公卿们为了保住饭碗便不得不追随藤原道长、赖通了。从地方分离出来，加大了对封禄的依赖的平安贵族，一旦被掌握了人事权的摄关家疏远，其经济来源也就被断绝。在藤原娍子（注：三条天皇皇后，大纳言藤原济时之女）立后的仪式上，大多数公卿附和道长不予参加，在受领功过定上道长的家司即便问题百出但对他们睁只眼闭只眼的原因也是为此。这样，要说藤原道长、赖通得以构筑强大的权力的最大要素，在于掌握了以受领为首的官僚的人事权也毫不为过。
这样，大多数的中下级官僚在附属于逐渐地自立化的官衙的同时，还作为家司、家人服仕权门，而权门势家又从属于摄关家。相对于以往官僚们从属和奉仕的对象被归一于天皇，此时此对象则于诸司权门中扩散并多元化了。就官僚社会而言，他们虽然在天皇之下有着平等的关系，但其幅度在缩小的同时变得阶层化、系列化（佐藤泰弘2002）。这自然是禄制的解体和缩小、中下级官僚的生计被委与诸司、权门的结果。但是，另外一方面诸司和权门被统合于天皇之下的侧面也不可忘记。天皇依然位于官司机构的顶点，权门之得以为权门的要因也来自于朝廷中的位阶和官职，故超然于王权之外的权门不可能存在。诸司与权门一方面走向自立和阶层化，另一方面也是由王权所秩序化的存在（前田1998）。

国家财政与受领的家产经济的一体化
律令国家财政的特色之一，乃是推行中央集权的财政运作。民部省以税制的画一化，全国课丁的数量化为前提，通过对帐簿的管理将国家财政的运作置于其管理之下。这些帐簿中起到最重要作用的是大帐和正税帐。官员们依据大帐每年调查、报告课丁数字，调庸亦据此以贡进。另外，国家的财政运转也基于每年上报的正税帐予以控制。
但是，课丁数量逐渐地减少，到了十世纪就演变成了所谓乡内课丁“无有一人”的状况（三善清行《意见十二条》）。对此，政府虽然到十世纪中叶为止一一施行了维持和增加课丁数量的对策，但是到了后期这些政策也变得无迹可寻。其结果，课丁数量越发减少，不久便固定化了。大帐也变的名存实亡，只是照抄前年的内容。正税帐以往虽要在主税寮同种种帐簿一道进行核算，严密监察管理运用是否有误，但到了十世纪后期此类税账勘会作业也渐渐终止。也就是说，这一时期正税帐成了空架子，国家财政经营已不置于政府的管理之下。
这样，大帐，税帐制度在十世纪后期解体，其结果导致受领将国内的征收物置于自己的管理下而私物化了。以往政府虽然严禁国司将国内征收物私物化，但这样的政策可能实行的前提是由于朝廷使国司编制并提交大帐正税账等多数财政关系的帐簿，并通过这些帐簿来控制从租税交纳到支出为止的整个过程，将国衙的财政经营置于朝廷管理之下的缘故。但是，由于作为财政关系帐簿核心的大帐、正税帐的名存实亡，政府对监管调庸以下的纳官物是否能按规定运送到中央，国衙的国内收取物的收支管理情况便全然无法控制。因此，在谋利之举大大增强了受领实力的情况下，政府不得不容忍受领将收取物私物化的举动。
不过，受领在在任中除上交政府的纳官物外并不存在其它的私富来源，两者遂交杂其中而一体化了。固然由于政府无法管理国衙的财政经营，国内的收取物被置于受领的一元管理之下，如同受领的私财那样被对待。但因为即便是私物化了，纳官物依然要从这些收取物中支出，故收取物也决非全然成了受领的私财。全部收取物被受领私物化，自后根据不同情况将之作为纳官物、或作为私财支出的情况是为其实态（以下将这种被私物化了的收取物称为“私富”）。即是说，至此以来虽是纳官物由调庸正税等收取物支出，成功（注：指捐官）等则动用受领私富。从此时期为始以上皆从“私富”中支出，在财源上全然没有了区别。（寺内2004）
以下，就让我们来看看被运向都城的这些“私富”被怎样地管理和运用。
在八、九世纪，由纲丁运送到京中的各国国内的收取物被搬入大藏省以下的保管仓库，之后根据必要分配给诸司衙门。但是到十世纪末诸国收取物不纳入保管官司的仓库，而被运入受领的宅邸及设置在其附近的纳所，由弁济使负责其管理和配给，持有切下文及返抄的诸司使人凭此接收纳物的方式便一般化了。
保管官司不收纳物资的要因之一，是受领为保证自己的私利不将官物向保管官司交纳，或是交纳常被拖延。但是，另外一个要因，则是出纳、保管官司的效率低下。上京的贡调郡司首先要到民部省接受核查，从民部省移出大藏省，之后再纳入官物到大藏省的仓库里。到了九世纪末，民部省和大藏省的官僚们怠慢核查和纳入的业务，官物纳入保管官司的仓库要花很多日数。为此官物虽被运京，被滞留在纲丁手中的官物，即“在下”大量地产生了。
对此政府虽然再三命令相关部门将官物纳入保管官司，但是事态没有改善，“在下”遂不等民部省的核查就被使用等那样，“在下”便逐渐的扩大并走向惯例化了。并且这些作为这些“在下”的保管场所的正是受领宅以及纳所。为了其管理和出纳而设置的即弁济使。作为受领来说，“在下”的保管场所及管理、经营者的存在虽成了必要，另外在出纳、保管官司一方，也有必要圆满地推进“在下”的使用，以补完出纳、保管职能的效率低下。也就是说，在“在下”的扩大和常例化中，在受领和出纳保管官司的一致利害下产生的即是受领宅、纳所与弁济使。因此，虽然说受领宅和纳所在受领的管理下，在另一方面也从事着效率低下的保管官司的代理业务，也就是说它是两者的共同收纳设施。从这情况来看，弁济使中多有财政关系官司的下级官僚也是理所当然的（寺内2004）。
政府到十世纪中期为止对“在下”和弁济使的存在持否定态度。但是，在出纳保管官司全然派不上用处，“在下”扩大和常例化的现实中，不得不承认官物运送到受领宅及纳所，由弁济使管理经营的事实。若不依存受领的家产经济、机构并与之一体化，财政经营已经无法运作。这样，从官物纳入保管官司的仓库，在那里将官物分配给诸司的方式转化到以受领宅和纳所为基点运用收取物的做法，中央财政运作系统发生了很大的变化。

中央财政的重组
到了十世纪后半叶，中央财政在经费和收入方面上也能发现很大的变化。
首先在经费方面，就官衙和宫廷仪式的运行费用来说，政府采取了预先确保、并优先分配重要经费的措置。延长四（926）年，发布了在调庸贡进之日，年中祭物料纳入别藏的宣旨，到天历六（952）年则规定，为充实重要经费，以调庸以下的年输料的十分之一（之后变为十分之二）、即率分合期进纳（正藏率分制）。另外，在天禄元（970）年，则规定御斋会、季御读经、京中赈给等费用诸国以规定量到期日交纳（永宣旨料物制），重要官衙经费则以国别定纳入额（料国制）。以上措施的颁布是因为到了必要时即便向保管官司申请也不会发给料物，而预先确定纳入国和纳入量。但是，这种经费的重点分配，相反却是和除此以外的其他经费的放弃所互为表里的。在正藏率分制度施行后的应和三（963）年的官符中就有受领只交纳率分而滞纳其他纳物的事例，同样的事例可以认为在永宣旨料物制和料国制中也能看到。官僚的俸禄津贴和官衙、仪式经营费用也是一样。如同前述，俸禄只对上级官僚或特定官职及部分特权者支付，中下级官僚基本得不到支给。
这样，十世纪后半经费的内容被重新编组，另一个变化是在经费支出方面上，权门、特别是摄关家的影响力加强了。这是因为国内的收取物被置于受领的一元管理之下，就其支出受领拥有很大的权限，摄关家则以人事权为背景将受领置于其支配之下。例如，宽仁三（1017）年的贺茂社行幸料召物，虽然摄关家家司受领藤原惟宪很不肯上纳，藤原赖通一下指示就立即答应纳入。另外，长久元（1040）年的内里建造工程经常被拖延，那是因为同时赖通在建造高阳院，诸国的受领比起内里更优先对待高阳院的建造。
当然，虽然说之前也有特定的权力者干涉国衙财政支出的事例，但是因为以前受领没有掌管财政支出的权限，即便要插手也必须通过太政官=律令官僚制机构。但是，由于此时受领掌握着财政指出的权限，通过直接运动摄关家影响下的受领便使插手经费的支出成为可能。为此摄关家便能更加强力地并恣意地介入经费的支出。在院政时代上皇能够恣意地将造寺造宫等土木事业一一推行也是同样的道理。
其次，在收入方面上，因为调庸杂米的收入大幅减少，已经不能负担到临时经费的支出，为了征调临时经费便大量使用召物和国宛。因为召物和国宛分别是指为确保行幸等临时仪式和内里建造等大规模土木工程的费用而向诸国的课征，故可认为是继承了律令制下临时的正税交易，土木工程的国别赋课办法的做法。因此，临时经费虽然本应以正税抵当，但是到十世纪末不仅是正税稻，连不动谷也逐渐消失了，故现实上只能通过受领的“私富”或对地方上的临时赋课才能抵当。
其外，将受领私富向国家财政的导入也被积极的推行。以私富推行土木工程事业转而得以就任受领或延任、转任上国的成功虽是其典型，也有和成功不同，没有报酬的情况在，五节舞姬的献上就是其一例。因为五节舞姬要花费极大费用，从十世纪末期起便以两名受领一同为献上者的作法便惯例化了，成为献上者的受领必须以私富承担很大的费用。另外，也有受领做上内藏寮官员后以私富补填内藏寮收入不足的事例。
这样，由于调庸以下的收入大幅减少，国家财政收入中召物、国宛与受领私富所占的比重就越来越大。其中召物与国宛的赋课要考虑到各国的“兴亡”、“强弱”（《小右记》长和三年五月二十四日条、同宽仁三年九月二日条）、即生产力和负担能力来推行。另外使任国兴复繁荣，私富大长的受领会很快地被命献上五节舞姬。这样，当时的中央政府一方面承认国内收取物的私物化，另外一方面也积极地将之编组进国家财政的框架，决不是对地方的情况一无所知且漠不关心的。
不过，到了十世纪后受领虽然得到了很多利益，只要在结果上不竭泽而渔并使生产力提高的话，受领扩大其“私富”而得利对政府来说也没有什么不好。要说为什么的话，就是因为生产力的提高虽给受领带来了极多利益，但对于政府来说不仅调庸杂米的收入安定化了，通过召物、国宛的赋课及吸收私富的做法还能捞的更多。在受领的收入增加的同时也和国家财政收入的增加息息相关。在《新猿乐记》中登场的四郎君就是所谓受领目代的理想形象，在文中他被描写为“不弊平民而交清公事，不损君长而自擅其利”。也就是说，不使国中疲敝而提高生产力来增加“私富”，不拖欠官物并多得其利乃是当时受领的理想姿态。这样，生产力提高带动的受领的收入增加，对政府而言也有值得欢迎的侧面在，在某种意义上来说政府正是打算利用受领逐利的动向来增加国家的财政收入（寺内2004）。

“广义的国家财政”
律令国家的中央财政，其原则是收入、支出都要经过出纳、保管官司执行。但是，由于财政收入的大幅度减少，用往常的财政系统维持国家机构就逐渐地变得困难了。例如前面提到的那样，在检非违使和主计、主税寮，职务的附带收益就成了官衙的经营费用以及官僚的收入。这样，可以认为同太政官机构没有直接关联的收入和支出在各个方面都逐渐地扩大和固定。这些收支虽然位于本来的律令国家财政的所谓体制之外，但是它们在摄关时代的国家机构的维持和经营上已经成为了不可或缺的存在。因此，为了阐明摄关时代的国家财政的实际情况，是有必要把这些收支纳入国家财政的范围里考虑的。此即“广义的国家财政”论（中込1994），从这个角度出发的研究虽然只是开了个头，以下，笔者便想就作为其一例的受领的私富和官僚俸禄来展开论述。
中下级官僚的禄制在十世纪中叶基本崩溃，此类中下级官僚成为受领的随从的例子也屡见不鲜。根据《尾张国百姓等解》（《平安遗文》339）的第三十条，藤原元命处便有天文权博士与内舍人二人随行，据第三十一条可知这类“五位六位有官散位”的同时是当时惯例。虽然说受领使他们同行是为了将他们用作国衙支配的手足，但另一方面他们光作为下级官吏的话是难以维生的，为此可以认为他们随行受领以负责私富的分配是其目的。另外，虽然说时期稍晚，《鲸珠记》（大治二年六月一日条）中载，做了受领，“家中之男女房，蒙恩之辈及百人”。据记主中原师远所出的中原氏以下级官员辈出之家而著名来看，“蒙恩之辈”里包括有很多的官吏，可以推测他们都受到了私富的再分配。
上级官僚也是一样，在十世纪后半叶以来公卿子弟成为受领的例子也增加了，这是因为封户收入的不安定化，受领的私富就被编入家用以补给与的不足。在院政时代广泛展开的知行国制度以受领的私富作为知行国主的收入，似为其前提的动态已经在摄关时代便看的到了。另外，通过婚姻关系以受领的私富作为家用的例子也有，藏人头藤原资房娶三河守源经相的女儿为妻，他在日记中记道“衣食等杂事，巨细皆仰彼人（指经相）养顾”（《春记》长历三年十月七日条）。
这样，受领私富以各种形式成为官僚的收入，在官僚薪给减少的过程中这些收入就逐渐地不可或缺了。因此，此类收入虽异于往常从国家直接支给的俸禄形式，但可以认为从中找到国家薪俸的性质是充分可能的。
这样一来，受领对摄关家等权门的经济奉仕不就可以从以往不同的观点来考察了吗？如藤原道长的土御门殿的家具杂器全由伊豫守源赖光提供等，摄关期的受领对摄关家等权门的经济奉仕的事例虽很有名，但关于这些事例一般都看作受领为了对自己的立场有利而进行的私的贿赂性行为。但是，虽然说其财源被受领私物化了，但也彻底是国内的收取物，权门的当主摄政关白也是基本的国家权能的担当者。另外，经济的奉仕物与给与的一体化，合起来成为了权门的经济基础。象前面提到的那样出仕权门的中下级官僚虽多，但他们的收入也从权门处支出。因此，受领进行的经济奉仕其私的、贿赂性要素之强虽然不能否定，但它在经济上支持着带有国家职能的权门，中下级官员的生计维持也寄托于此，在这意义上难道不能看到它作为一种国家的支付的侧面吗？（寺内2004）
这样，在当时，对于官衙和官僚来说，虽和太政官机构没有直接关系但必要的收支广泛地存在着。这些收支决不是全为私有，而且其中不少同律令制本来的收支项目所融合并一体化了。在财政收入减少的过程中律令国家的财政虽然被缩小和重编，但另一方面在本来的律令国家财政的所谓体制外收支在质和量上都变得相当的重要。摄关时代的国家财政就是通过这样的“广义的国家财政”上得以经营和维持的。

地方支配的情况
本章将采用《大和国大田犬丸负田结解》（《平安遗文》639等）、《纪伊国名草郡郡许院收纳米帐并进未勘文》（《平安遗文》672）等史料，就十一世纪中叶的地方支配，以收纳制度为中心来进行考察。
租税的中心乃是官物。此时租庸调等律令制税目已经被解除，继承其内容的新税目官物已成立。另外租税田和地子田的区别也消失了，而统一为公田，官物也以这样的公田为基础赋课。即不仅律令制租税的税目消失了，作为其基本原则的人头赋课也不执行了。官物的赋课量、即公田官物率法的内容因国而异，在大和国田一段征颖稻六束，米一斗；在伊贺国田一段则征见米三斗、准米一斗七升二合、颖稻三束。另外，在实际的纳入上，许多国都实行代纳制度。例如在纪伊国，准米且不论，连见米和颖稻都是折合旱田作物、绢织物、木材、盐等来代纳的。（胜山1995）
官物的纳入方法、场所也多种多样，在大和国的大田犬丸名，向东大寺等向南都寺院的直纳很多见，其外也能看到对中央诸司税使的交纳和向国衙调所的上纳。另外在纪伊国郡许院，负名们虽然向国衙的各所和港口的纳所为主的的国衙的各机构设施上纳官物，但是也有向持国符负责征收的使者直接交纳的事例。另外，作为官物纳入的原则，要向纳税人交付返抄（注：记载了实际纳税额的缴税证明单）。
官物的收纳一结束，就要执行进未沙汰（应缴税额和实纳额的核算）。《大和国大田犬丸负田结解》显示了名单位上进未沙汰的情况，在见作田数和所当官物额的次项列记了交纳内容，而且在核算时收纳使要署上姓名。估计是负名向收纳所提交诸返抄件后，再同所当官物进行核查的罢。并且可想而知若有未进还要进行催纳。另外，《纪伊国名草郡郡许院收纳米帐并进未勘文》是执行郡许院的所当官物的进未沙汰而编制的一系列文件，进未沙汰即便在郡乡一级也得到了推行。
象以上那样收纳、或进未沙汰通过设置在郡乡的收纳所执行。此时郡被分为几个地域，被分割的郡和乡都成了直接隶属国衙的行政区划（注，即郡乡制的重组，打破了律令制下国辖郡，郡辖乡的隶属关系），收纳所便以这些郡乡为单位设置。收纳所由收纳使、书生、郡司构成（大石1973）。收纳使多由受领的郎等担任。《大和国大田犬丸负田结解》中虽可见带着“修理进”、“明法生”等官衔的收纳使，他们大概是受领从京中带来的罢。此时的受领多伴子弟、郎等赴任国。筑前守藤原知章在着任后，其“子息及郎等从类三十余人”病死（《小右记》正历元年八月三十日条）。并且《新猿乐记》里的四郎君便象是国衙诸所的“目代”和“检田使、收纳、交易、佃、临时杂役等使”。他们作为受领的手足从事国行政。辅佐受领的子弟郎等负责收纳的则是在厅官人和郡司。在《大和国大田犬丸负田结解》中，可见“郡司书生”和收纳使一齐为勘合者，其外也有“总大判官代”做收纳使的情况。另外在纪伊国郡许院，国衙书生管掌在港口设置的纳所。

十世纪的变化
官物的成立与其按田数面积的赋课，郡乡的重组，受领的子弟郎等进入国衙机构等，此类地方支配的方式全然异于律令制下的形式。这里就让我们看一下这些制度在世纪变化的过程。
在十世纪前半叶调庸尚按照人头赋课。在延喜十四（914）年三善清行的《意见十二条》中，被记载在计帐中的百姓大半因为是虚口，即便班给了口分田也不能征收调庸。另外，在作为名的初见史料而著名的承平二（932）年的《丹波国牒》（《平安遗文》240）中，因为多纪郡余部乡口分田被班给他乡，余部乡的调绢由“诸乡之堪百姓等名”赋课征收。这些史料中值得注意的是，当时的百姓户口虽然和实际情况有出入，但依然通过计帐来把握，并班给口分田。因此，可以认为调庸在当时依然按人头赋课，在后者的情况下即使征税单位是名，至少调绢的赋课量还是按照课口数目而定的。负责调绢征收的是余部乡的专当郡司，不是口分田所班给乡的郡司也依之可证。（胜山1995）象前一节所说的那样，到十世纪中叶政府还维持着大帐制度，在国衙层面上征税还在继续按照计帐推行。但是到了十世纪后期，由于这样的政策被放弃，以耕田数目为准而进行赋课的现实的征税办法遂成立了。据在永延二（988）年的《尾张国郡司百姓等解》可知当地田地二段四町课以调绢一疋，不按人头而按田积赋课。
出举到了十世纪也逐渐只按耕田数征收利稻了。另外包括在临时杂役中的诸税目在十世纪后期以来也多按田积赋课。这样一直以来按人头赋课的调庸和出举按田积赋课的结果，使这些杂项也连带一并按此推行了。可以认为，十世纪末已经形成了公田官物率法的雏形。（佐藤泰弘2001）。
律令租税制的原则人头赋课法的放弃和行政组织的改编也有关联。律令制下的乡（里）由五十户构成，户是为了推行“个别人身支配”的基本组织。因此，由户所构成的单位乡不实行人头赋课的话，户的意义也消失了（胜山1995）。从十世纪末时开始，旧有的郡被分割成几个地域形成了新的行政区划正是这种情况导致的结果。
在八、九世纪，在地方上征税业务是以郡司为中心进行了。但是，九世纪末以来因为院宫王臣家的势力扩张，郡司征税逐渐变得困难。为了借助国衙的权威，郡司大多和从国衙派来的国使共同进行征税。另一方面地方势力也进入国衙，成为所的官人、国使。国衙便一边吸收郡衙的作用一边走向一体化。（山口1991、森2000）这个过程中受领的子弟郎等进入国衙机构的倾向也变得显著起来。其时期大概在受领就任国行政权限加强的十世纪后期以后。受领让大量的子弟郎等担任国使及所的目代，使其带领在厅官人、郡司从事国衙事务以及检田、收纳。有时虽然会发生他们和在厅官人、郡司的对立，但基本上当时的国衙支配是以受领子弟郎等指挥在厅官人和郡司的形式进行的。这样，当时的国衙机构同受领的家产机构便一体化运作了。

以上从几个视点就摄关时代进行了探讨，可以认为它很明显成了和八、九世纪有很大不同的时代。即是说，到了摄关时代，律令制国家的支配机构土崩瓦解，或是发生了很大的变化。首先第一点，同王权一体化了的摄关家构建了强大的权力。固然自古以来藤原氏便以与王权的亲缘关系为楔子踞于权力的中枢部位，但到了十世纪后期摄关的地位从太政官机构中分离开来，摄关家成为了同王权一体化并担当起一面的存在。并且他们在站在超越一般公卿的立场的同时，通过掌握了对国内收取物的支出拥有很大权限的受领等官职的人事权，将收入不稳定化的公卿以下的官僚置于自己从属之下。第二则是律令官僚制的变化，在律令官僚制下作为官僚奉仕天皇所代表的国家的报酬而给予封禄。但是，到了摄关时代封禄不予支付，官僚为了确保收入不得不分属于官衙及权门。结果成了官僚们或假公济私、或为得到利益和保护转而私仕官衙长官及主家的局面。有着这样的实际情况的官僚制已难于视同为律令官僚制。第三则是从编户制带来的“个别人身支配”到从土地的变成进行的支配的转变。通过籍帐来将人们个别地掌握，课以调庸等租税虽是律令租税制的基本原则，但其却瓦解着。佐藤全敏将律令制定义为“以户口的掌握为原点的诸制度的体系”，认为摄关期的国制已经不能理解为律令制。（佐藤全敏2000）这是应予支持的意见。第四是国家财政的框架的扩大。在律令制下官衙经费和官僚津贴俸禄等经费由国家调集，通过出纳、保管官司进行支付。但是，到了摄关时代由于调庸制度的崩溃，这些经费变得不能充分地支给了，官衙和官吏不得不自己筹集必要的经费。若将国家财政定义为为了维持国家机器的必要的经济活动的话，摄关期的国家财政已经从律令国家财政中游离出来，国家财政的框架不得不大为扩展。第五点则是在国家财政运转上受领所起到的作用变得更大了。由于大帐、正税帐制度的解体，受领将国内收取物私物化，并就其开支拥有了很大的权限。被运往都城的这些“私富”因为出纳、保管官司的效率低下，而以受领宅和纳所为起点被运用。另外，由于财政收入的减少，将受领私财导入国家财政的作法盛行。摄关时代国家财政成了和受领的家产经济、机构一体化经营的局面。第六点是“公私混淆”的状况在很多方面都出现了，因为官僚们私奉官衙长官以及权门势家，中央官衙的运转出现了“公私之别不鲜明”的光景。另外，在收取物的私物化、弁济使的设置，受领子弟、郎等进入国衙机构等受领的各种活动中也可见同样的状况。虽然在律令制下公私之别被严格区分，但是到了摄关时代，国家统治机器的各个方面都呈现了“公私混淆”的景象。
另外，从律令制国家统治机构到摄关期国制的转变虽然横亘整个九、十世纪，但是可以认为大的分水岭在十世纪后期前后。虽然说律令制统治机构的效率低下已经在八世纪末期便能看到，但到了九世纪末期，如课丁数量的大幅减少、“在下”的扩大等，这个倾向在很多方面变得更为显著了。另一方面，此时负名制等新的动态开始出现。对此政府维持大藏、正税帐制度，禁止设置弁济使，到十世纪中期为止依然想要维持往来的支配机构，对新动态采取抑制的态度。但是，到了十世纪后期政府放弃了此类维持政策，而追认新的动态。其结果加速了向新体制的转移，完成了摄关时代的统治机构。与其说国制向摄关时代的变化是政府积极的政策转换，宁说它是消极的现状追认的方式才符合实际。
如上所述，可以认为摄关时代比起同律令制时代的连续来看，还是断绝的情况来的多。不如这样说，它是和接下去的院政期息息相关的时代。不用说，在摄关时代找出同律令制时代的延续点也不是那么困难，另外因为庄园制等中世的诸要素的成形要等到十一世纪以后，故摄关时代正是个过渡阶段。但是，历史之舵已经从古代向中世方向徐徐地调转了头。